خاطرات خدمت(سرگذشت بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی)

هیات عمومی دیوان عدالت اداری با صدور رای وحدت رویه ای، نحوه بروزرسانی مطالبات بیمه ای سازمان تامین اجتماعی از دولت را تعیین کرد و بند "ﻫ" ماده "7" قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی (مصوب سال 1383) را مجدداً احیاء و تقویت و تثبیت نمود. بدینترتیب اشتباهی که درخصوص نحوه محاسبه بدهی دولت اتفاق افتاده بود و میزان بدهی را به حدود نصف تقلیل داده بود، اصلاح شد.
حکایت از این قرار است که تا پیش از تصویب قانون مزبور، مطالبات سازمان تامین اجتماعی از دولت به روزرسانی نمی شد و ارزش واقعی آنها محاسبه و در حسابهای فیمابین منظور نمی شد و بدینترتیب ارزش این مطالبات که نوعی ذخیره و اندوخته بیمه ای برای بیمه شدگان و مستمری بگیران سازمان تامین اجتماعی نیز محسوب می شد، روز به روز تقلیل می یافت و با کاهش ارزش پول ملی و نرخ تورم عملاً هر روز ارزش واقعی و قدرت خرید آن کاهش می یافت. بالنتیجه وقتی دولت و مجلس قرار بود که حق بیمه را بصورت نسیه و به ارزش چند دهه قبل بپردازند، بسیار مشتاق بودند که بار مالی بیشتری به سازمان تامین اجتماعی تحمیل کنند و حال آنکه در همان سالها و از قدیم الایام، دولت برای بدهیهای خود به سازمان بازنشستگی کشوری که یک نهاد دولتی بوده و هست، به میزان 5 در هزار رقم بدهی، سود محاسبه و پرداخت و یا در حسابهای فیمابین منظور می نمود.
پر واضح است که سازمان تامین اجتماعی نه تنها مکلف است که تعهدات قانونی و مزایای بیمه ای خود را هرساله و به قیمت روز به ذینفعان ارائه نماید حتی در چند دهه اخیر، مجبور شده است که نسبت به یکسان سازی، همسان سازی و متناسب سازی مزایای قبلی نیز اقدام نماید و حال آنکه سهم الشرکه بیمه ای دولت بصورت نسبه است و قرار است چند سال و حتی چند دهه بعد پرداخت شود واین به معنی استقراض دولت از جیب بیمه شدگان و مستمری بگیران است که سازمان را بویژه طی یک دهه اخیر مجبور به استقراض و فروش دارایی و اموال نموده است و ازطرفی بخاطر تغییر پایه پولی، نرخ تورم بالا، کاهش ارزش پول ملی و ... عملاً ارزش واقعی و قدرت خرید این مطالبات کاهش شدیدی یافته و اگر آنرا با نرخ بازدهی سایر صنعت - بازارها نظیر دلار، سکه، طلا، مسکن، بورس و ... مقایسه کنیم، این روند تولید و انباشت بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی عدم النفع قابل توجهی به بیمه شدگان و مستمری بگیران تحمیل ساخته و می سازد.
براساس مطالعات و محاسبات انجام شده، حتی اگر دولت این بدهیها را با اعمال نرخ اوراق مشارکت و بصورت مرکب به روزرسانی نماید، باز هم این عدم النفع قابل توجه نسبت به سایر صنعت – بازارها وجود خواهد داشت، تا چه رسد به اینکه دولت بخواهد این بدهیهای معوق و سنواتی را به روزرسانی نکند و یا نخواهد ارزش واقعی و روزآمد شده آنها را محاسبه و منظور و بازپرداخت نماید. 
به بیان دیگر حتی اعمال و محاسبه نرخ اوراق مشارکت بصورت مرکب برای محاسبه و بازپرداخت بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی نیز باعث عدم النفع بیمه شدگان و مستمری بگیران شده و می شود تا چه رسد به اینکه قبل از سال 1383 این بدهیها اصلاً به روزرسانی نمی شد و در چند سال اخیر دولت قصد داشت آنرا با اعمال روش ساده به روزرسانی نماید که بدهیهای قبلی را حدوداً به نصف تقلیل می داد. این رویکرد دولت به سازمان تامین اجتماعی در قبال مطالبات بیمه ای سازمان به گونه ای است که حتی تهاتر سهام شرکتهای زیان ده یا کم بازده ولی دارای اموال سرمایه ای را برای سازمان مقرون به صرفه تر از انباشت بدهی و اعمال نرخ اوراق مشارکت نموده است.
و اما ادامه حکایت، در اواخر دهه 70 لایحه فقرزدایی در دولت دوم سازندگی مطرح و در شرف تصویب بود که متولیان امر براساس آن قصد ادغام سازمان تامین اجتماعی در وزارت بهداشت (درصورت واگذاری امر آموزش پزشکی به وزارت علوم) و یا ادغام در وزارت تعاون (درصورت عدم پذیرش وزارت بهداشت به تفکیک آموزش پزشکی) داشتند. با تغییر دولت، مدیرعامل وقت سازمان که مشاور رئیس جمهور نیز بود مانع از تصویب لایحه مزبور شد و حکم قانون برنامه سوم مبنی بر طراحی نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ملاک عمل قرار گرفت و سازمان تامین اجتماعی و موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی متولی طراحی نظام مزبور گردیده و طرح و لایحه آن به مجلس ارائه شد و در سال 1380 و شروع بکار دولت دوم اصلاحات، مدیرعامل وقت سازمان تامین اجتماعی به ریاست سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور منصوب و بعنوان متولی و نماینده دولت در قبال لایحه ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی به مجلس معرفی شد.
در این زمان گزارش شور اول قانون مزبور از سوی کمیسیون مربوطه در مجلس منتشر شده بود که جناب آقای دکتر ستاری فر به آن نقدهای زیادی داشت، متن گزارش شور اول قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نه تنها ایراد بزرگ ادغام سازمان تامین اجتماعی در وزارت کار و امور اجتماعی را داشت، بلکه با طرح و لایحه نیز مغایرت های زیادی داشته و دچار اعوجاج و اغتشاش های مفهومی و کارکردی شده بود. حسب توافق جناب آقای دکتر ستاری فر (معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور) و مرحوم شمس وهابی (نماینده وقت تهران و رئیس کمیسیون تلفیق قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در مجلس) اینجانب علی حیدری (معاون اموراستانها و سرپرست دفتر هیات مدیره و مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی) بعنوان نماینده دولت و سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (از طرف جناب آقای دکتر ستاری فر)، به کمیسیون مزبور معرفی و طی دو – سه سال در جلسات آن شرکت نمودم تا حسب توافق جناب آقایان دکتر ستاری فر و مرحوم شمس وهابی هم از ادغام سازمان تامین اجتماعی در زیر مجموعه وزارت کار و امور اجتماعی جلوگیری کنم و هم متن گزارش شور اول را به متن طرح و لایحه و نتیجه مطالعات موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی نزدیک نمایم.
من در اثنای این کار علاوه بر انجام دو ماموریت موصوف، برخی مفاهیم و مضامین بیمه ای را نیز به متن گزارش شور دوم افزودم که در این زمینه حسن اعتماد و مساعدت و مضاعدت فکری مرحوم شمس وهابی و نیز جناب آقای دکتر احمد میدری نماینده وقت مجلس و نائب رئیس کمیسیون تلفیق نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نقش بسزایی داشت و بویژه حسن اعتماد جناب آقای دکتر ستاری فر که آن زمان نماینده دولت در قبال این لایحه بودند و نسبت به گفتمان رفاه و تامین اجتماعی و بیمه های اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی دغدغه مندی و دلسوزی زیاد داشتند و طراح و مبدع نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بودند. (داستان نقش آفرینی خود در فرایند تدوین گزارش شور دوم قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را چند سال قبل طی مصاحبه ای با نشریه قلمروی رفاه گفتم ولی مصاحبه حدود 2 سال در توقیف بود علیرغم اینکه در آنزمان نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی و رئیس مجمع موسسه آتیه بودم؟! فلذا در وبلاگ خودم منتشر کردم (فراز و فرود یک قانون رفاهیwww.a-heidary.blogfa.com/post/275- )
یکی از مواردی که در متن طرح و لایحه نبود و در گزارش شور اول نیز نیست، ولی در گزارش شور دوم لحاظ و در متن قانون نهایی بهتصویب رسید، بند "ﻫ" ماده "7" قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است. بدینترتیب که من در یک برگ A4 تعدادی بند در زمینه بروزرسانی بدهیهای بیمه ای دولت به سازمانها و صندوقهای بیمه گر اجتماعی، منع مداخله دولت در اموال سازمانها و صندوقهای بیمه گر اجتماعی، استقلال مالی و اداری و حفظ شخصیت مستقل حقوقی آنها را تدوین و این متن با حاشیه نویسی و امضاء جناب آقای دکتر میدری بعنوان نماینده مجلس در کمیسیون مطرح و با اصلاحاتی در قالب بندهای مختلف "ب"، "ج" ، "د" ، "ﻫ" ماده 7 و بندهای "ح" ، "ط" و "ی" ماده 8 قانون مزبور به تصویب رسید.
متن اولیه پیشنهادی اینجانب برای بند "ﻫ" ماده "7" قانون مزبور عبارت بود از:
"بند الحاقی: مطالبات سازمانها، صندوقها و موسسات بیمه ای فعال در قلمروهای نظام تامین اجتماعی از دولت برمبنای ارزش واقعی روز و براساس محاسبات بیمه ای محاسبه و پرداخت خواهد شد."
موضوع در جلسه کمیسیون مطرح و توضیحات و توجیهات کارشناسی ارائه شد و مطرح شد که دولت به مطالبات صندوق بازنشستگی کشوری سود می دهد، ولی به بدهی سایرین ازجمله سازمان تامین اجتماعی سود تعلق نمی گیرد و اینکه سازمان خدمات را نقد و به روز ارائه می دهد، ولی حق بیمه سهم دولت نسیه است و ...، اعضای کمیسیون با اصل و کلیات موضوع موافقت کردند که دولت بایستی ارزش روز این مطالبات را بپردازد ولی از آنجا که نرخ ماحصل اعمال محاسبات بیمه ای مشخص نبود و به متغیرهای زیادی بستگی داشت قرار بر این شد که به جای مفهوم "محاسبات بیمهای” عبارت "نرخ اوراق مشارکت" جایگزین شود. بایستی توجه داشت که در آن زمان نرخ سود بلندمدت بانکی 14% و نرخ سود اوراق مشارکت 19% بود یعنی نمایندگان مجلس بر اصل لزوم بروزرسانی و بازپرداخت ارزش واقعی و روز بدهیها اتفاق نظر داشتند و بالاترین نرخ در دسترس آن زمان را منظور نمودند.
گزارش جلسات کمیسیون ازطریق کارشناسان امور پارلمانی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به جناب آقای دکتر ستاری فر گزارش می شد. یک روز ایشان من را دید و به شوخی گفت: "فکر نکن حواسم بهت نیست و خبر ندارم داری چکار می کنی". عرض کردم: "بنده در کمیسیون تلفیق دارم منویات و دستورات شما را پیگیری می کنم". با خنده گفت: "یعنی چی که دولت بابت کمک خودش به تامین اجتماعی باید سود بدهد؟" عرض کردم که "ما نزد خود شما تلمذ کردیم و این کمک به سازمان نیست بلکه حق کارگر و بیمه شده است و سهم الشرکه دولت در حق بیمه کارگر می باشد".
متعاقب تصویب و ابلاغ قانون که به مجلس هفتم کشید، در فرایند تهیه گزارش صورتهای مالی سال 1383 سازمان تامین اجتماعی، محاسبه بدهیهای دولت به سازمان از اواخر دهه 50 تا دهه 80 براساس روش مرکب و با اعمال نرخ اوراق مشارکت انجام و توسط سازمان حسابرسی و هیات نظارت و شورایعالی تامین اجتماعی تائید و به تصویب رسید و این رویه تا سال 1396 اعمال و اجرایی شد. در دولت یازدهم، سمپات های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان تامین اجتماعی بحث اصل و فرع بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی را مطرح کردند و طی دو سال متوالی مدیرعامل وقت سازمان (علیرغم اعتراض کتبی و رسمی اینجانب و برخلاف صورتهای مالی مصوب سازمان) طی دو نامه به سازمان برنامه و بودجه، ابتدا بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی را "حداقل 30 هزار میلیارد تومان" در حالی که 80 هزار میلیارد تومان بود و در سال بعد "حداقل 80 هزار میلیارد ریال" در حالی که 120 هزار میلیارد تومان بود، اعلام نمود و متاسفانه این امر، مستمسکی شد برای برخی افراد در وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه که موضوع اصل و فرع بدهیهای دولت را مطرح و به غلط و تعمداً عبارت "ربح مرکب" را بکار ببرند و در میزان واقعی بدهیها تشکیک و تردید کنند در حالی که حق بیمه از جنس مطالبات بانکی نیست و آن را تسامحاً می توان شبیه "دیه" یا "مهریه" دانست که بایستی به روزرسانی شوند و ملاک قرار دادن ارزش اولیه و اصل آنها در گذر زمان، بسیار ناچیز خواهد بود. در همان زمان طی مقاله ای با ارائه ادله کارشناسی به این موضوع اعتراض نمودم (مقاله بدهکار خوب، بدهکار بدwww.a-heidary.blogfa.com/post/277- )
باتوجه به اینکه کسری بودجه یک مرض مزمن ایران طی نیم قرن اخیر بوده و هست، دولتها غالباً تادیه بدهیهای سنواتی و جاری دولت به سازمان تامین اجتماعی را در لوایح بودجه لحاظ نمی کنند و سازمان مجبور بوده است که در قالب تهاتر املاک و سهام دارایی های دولت، بخشی از بدهی خود را وصول نماید که با همه نقدهایی که به برخی از این تهاترها وارد بوده و هست ولیکن بلحاظ اقتصاد بیمار کشور و تغییرات پایه پولی و کاهش ارزش پول ملی و نرخ تورم و افزایش سطح عمومی قیمتها، باز هم اعمال این روش تهاتر بهتر از این است که سازمان بدهی خود را وصول نکند. در هر حال دریافت نقدی مطالبات و یا دریافت در قالب سهام سودآور از دولت جزو مطلوبات سازمان تامین اجتماعی بوده و هست، ولی در واقع هیچگاه و در هیچ دوره ای، سازمان زورش به این بدهکار محترم نرسیده و نمی رسد!؟
بازپرداخت بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی در قالب واگذاری سهام شرکتهای دولتی بطور عمده در دولت هشتم و زمان مدیرعاملی جناب آقای دکتر ستاری فر آغاز گردید و در مجلس هفتم نیز با کمک آقای دکتر مصری که بعدها وزیر رفاه و تامین اجتماعی شدند، اسامی شرکتهای قابل واگذاری در قانون قید گردید و تهاترهای خوبی انجام شد ولی در دولت نهم و دهم ابتدا رئیس وقت دولت، منکر بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی شد ولی در زمان مدیرعاملی آقایان دکتر ذیبحی و دکتر مرتضوی مصوبات خوبی برای بازپرداخت بدهیهای دولت صادر شد که بعلت اختلاف بین مدیران عامل وقت سازمان و شستا و وزارتخانه، بخشی از این مصوبات بموقع و بطور کامل تحقق نیافت و دولت دهم برخی از شرکتهای موصوف را دوباره فروخت و دولت یازدهم نیز برخی از آنها را لغو (معادن گل گهر) و برای مابقی نیز رقم بالاتری را مطالبه نمود.
و اما مجلس نهم پس از استقرار دولت جدید، با اصلاح قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی، تهاتر بدهی های دولت با واگذاری سهام دولت را ممنوع کرد و عملاً در دولت یازدهم این امر میسر نگردید. البته در حالی که متولیان امر سازمان در حال رایزنی با مجلس برای عدم طرح سوال درمورد یکی از نمایندگان بابت فعالیتهای یکی از دوستانشان بودند، نگارنده با تلاش زیاد و تشریک مساعی برخی همکاران ذیربط در قالب ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه، این مشکل را برطرف کردیم ولی برخی از اجزا دولت به استناد اینکه حکم متناظر آن در قانون بودجه کل کشور نیامده است که این امر نیز از سوی نگارنده و با تشریک مساعی برخی از همکاران در قالب بندی از تبصرههای بودجه سال 1397 کل کشور لحاظ گردید (نمایندگان طرحی برای بازپرداخت بدهی های دولت تدوین، امضاء و ارائه کرده بودند که در جریان رسیدگی و تصویب بود و بخشی از آن در قالب ماده 12 قانون برنامه ششم ملحوظ نظر قرار گرفت) و همین ایدهها و همین حکم مندرج در بودجه سال 1397 در سالهای 1398 و 1399 تنفیذ شد ولی بالاخره در اواسط سال 1399 بخشی از آن عملیاتی شد.
در این زمینه جنابان آقایان دکتر مصری، دکتر پزشکیان، محجوب، قاضی پور و سرکار خانم جلودارزاده کمک زیادی کردند و مشاور اینجانب جناب آقای دکتر مارامایی که نماینده ادوار مجلس شورای اسلامی بود با هماهنگی بخش های ذیربط سازمان نقش بسزایی در برقراری و پیگیری ارتباطات مجلس داشت.
اتفاق ناگواری که دو سال پیش رخ داد و متولیان امر چون بدنبال جمع آوری امضاء برای ابقای خود بودند صدایش را درنیاوردند، تغییر روش به روزرسانی بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی در قالب آئین نامه اجرایی ماده 8 قانون برنامه ششم توسعه بود. به موجب حکم مزبور قرار بود دولت بدهیهای خود را ساماندهی و حساب و کتاب آنرا متمرکز کند ولی متأسفانه در انفعال متولیان وقت سازمان در مقابل دولت و اهتمام و تمرکزی که برای ابقاء و انتصاب خود داشتند، در این آئین نامه روش محاسبه از مرکب به ساده تغییر کرد که این امر با حکم قانونی مجلس مغایرت داشت ولی متولیان وقت هم صدایش را درنیاوردند وگرنه در مهلت یکماهه برای تطبیق قوانین و مقررات مجلس می شد با ارائه توضیحات کارشناسی مانع از تقلیل مطالبات بیمه ای سازمان از دولت به نصف جلوگیری کرد. در همان زمان طی مقاله کارشناسی اعتراض خود را به این موضوع اعلام و چون انتشار مقالات من در نشریات سازمان ممنوع بود و به تیغ سانسور گرفتار می آمد مراتب را در وبلاگ خود و برخی سایت ها و نشریات غیرسازمانی منتشر ساختم (مقاله چه زود آب می شودwww.a-heidary.blogfa.com/post/297- ).
متعاقباً طی مکاتبه ای و متن دفاعیه ای 10 صفحه ای دلایل و مستندات کارشناسی مبنی بر مغایرت حکم مندرج در آئین نامه مزبور با قانون مصوب مجلس را تشریح کردم. سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور به این رویکرد اتخاذی دولت اعتراض کردند و چند تن از کارگران با طرح شکایت در دیوان عدالت اداری پیگیر موضوع شدند. همچنین در زمان تدوین و تصویب قانون برنامه و بودجه سال 1399 کل کشور و با کمک جنابان آقایان دکتر مصری و محجوب و قاضی پور و همچنین همکاران ذیربط سازمان و پشتیبانی تشکلهای کارگری شاغل و بازنشسته بموجب بند "ز" تبصره 5 قانون مزبور، رویه اتخاذی دولت در آئین نامه اجرایی موضوع ماده 8 قانون برنامه ششم توسعه اصلاح گردید و عملاً در سال 1399، بند "ﻫ" ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی احیاء شد ولی بیم آن می رفت و می رود که مراتب در بودجه های سنوات آتی ملحوظ نظر قرار نگیرد. تا اینکه در آبان ماه، پیگیری تشکل های کارگری بویژه جنابان آقایان بیات، دهقان کیا، سیدعلیرضا حیدری و همکارانشان در کانون عالی مستمری بگیران تامین اجتماعی و کانون تهران و نیز معاضدت و مساعدت مبادی ذیربط هیات عمومی دیوان عدالت اداری نسبت به لغو حکم تقلیل میزان بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی داد و این مصوبه از قوام و دوام بالایی برخوردار است و از نصف شدن بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی جلوگیری نمود. آثار مثبت این مصوبه که بالغ بر دهها هزار میلیارد تومان می باشد هر ساله رو به تزاید است و می تواند بخشی از خسارات ناشی از تحمیل سرریزهای حمایتی سنوات ماضی به سازمان تامین اجتماعی را جبران کند. هرچند که مطلوب اینست که دولت از تولید و انباشت و افزایش انباشت بدهیهای خود به سازمان تامین اجتماعی پیشگیری و جلوگیری کند. و صد البته این مصوبه دیوان عدالت، نیازمند صیانت و مراقبت است.
علی حیدری
عضو و نائب رئیس هیات مدیره
سازمان تامین اجتماعی